土地管理有两种方式，一种是所有权管理，一种是用途管理。重庆正在筹建的农村土地交易市场，是在后者基础上的一种土地制度创新，并有望成为全国首个农村土地交易市场。

重庆在成为城市建设用地增加与农村建设用地减少挂钩的试点城市后，力图在浙江、江苏和成都等试点地区的基础上，进行探索并取得更大的突破。具体说来，一是希望发挥市场作用，建立农地流转交易所，将行政调控与市场配置相结合；二是建设用地指标项目不限制在一个区县内，而是根据重庆大城市带大农村、一圈两翼的特点，来扩大项目的范围空间。

与国土部签《备忘录》

重庆试水农村土地交易

8月11至13日，全国人大调研组一行20人来渝调研经济社会发展情况。据多家市内外媒体报道，重庆市政府在情况汇报中表示，重庆已向中央申请设立“重庆市农村土地交易所”，探索在国家现行法律法规和政策范围内，同城市建设用地增加与农村建设用地减少挂钩为中心，开展农村土地使用权或承包经营权流转服务。

事实上，早在2005年，国土资源部就开始在一些地方试点城镇建设用地增加，与农村建设用地减少挂钩的政策。当时，包括重庆在内的很多省市都提出了申请。国土资源部认为，重庆用地的紧张程度不像沿海那样严重。同时，要推进这一制度，需要一定的经济基础作保障，所以最终选择在浙江、江苏和成都一带进行试点。

随着经济建设的发展和城镇化的推进，我市建设用地的供需矛盾日益严重。“国土资源部每年给重庆的用地指标是100平方公里，而各区县上报的总需求在300平方公里左右。”这个并不精准的数据，在一定程度上反映了这种矛盾。

市政协常委邱道持称，因为建设用地也趋紧张，此后重庆又多次提出申请。“最后一次是在今年4月底。当时，市政府再次向国务院递交了申请，两个月后，国务院各部委组成调研组来渝，进行了专题调研。邱道持在担任重庆市国土局副局长期间，曾负责主持过相关调查。

8月6日，国土资源部与重庆市政府签订了《推进统筹城乡综合配套改革工作备忘录》(以下简称《备忘录》)。其中提到，国土资源部将重庆列为国土规划试点、纳入城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点。并表示支持重庆市探索集体建设用地流转，探索建立城乡统一的土地交易市场。

建立农村土地交易市场，实现土地入市，被重庆方面看作统筹城乡综合改革的突破口。邱道持认为，《备忘录》的签订，为我市进行农村土地管理改革提供了制度空间。

建设用地可复垦

城乡用地指标可互换

重庆具体的设想就是建立农村土地交易市场，让农村建设用地进入市场流通。据了解，这也是重庆实施统筹城乡综合配套改革向中央申请的12项政策之一。设立农村土地交易市场旨在为土地流转提供通道，其中一部分是农村耕地流转，另一部分是农村建设用地流转。而流转标的就是耕地的经营权和建设用地的使用权。

一般来说，农村建设用地分为4种：分别是宅基地、乡镇企业用地、农村公益设施用地和农村基础设施用地。从性质来讲，它们都属于建设用地，所有权都是集体所有。和全国其他地方一样，我市农村既存在建设用地存量大，也有一部分处于荒芜、闲置的境况。

据邱道持介绍，农村人口和城镇人口都按常驻人口来统计，农村建设用地234平方米/人；城镇居民80平方米/人。每年约有50万人进城，于是，大量的用地指标浪费在农村。统计显示，只有1/10建设用地复垦，另外90%都浪费掉了。他认为，农村土地的基本特点就是存量大、闲置量大和粗放利用。

重庆市政协副主席孙甚林表示，随着城乡统筹的逐步展开，有越来越多的农民进城扎根。他认为，应该在城乡之间置换建设用地指标，“这样可以把建设用地恢复成耕地，然后把用地指标在土地交易市场买卖，供城市建设使用。”在孙甚林看来，置换用地指标，不仅能保证耕地面积不减少，而且还能缓解城市建设用地紧张的现状。

--------------------------------------------------------------------------------

盘活农村撂荒土地

制度创新推进土地流转

土地流转也有细微的差别。邱道持告诉记者，这种差别在于，一种是所有权仍由集体所有，只是使用权的转移；二是通过传统征地模式，把农村建设用地转化为城市建设用地。“这两种方式都是合法的。”

权属管理的内容就是所有权和使用权的变化。除此之外，还有一种管理方法是用途管制。“主要是用途变不变，而不管其所有权。也就是说，原来是建设用地，现在还是建设用地，只是把集体建设用地转化为国有建设用地。”

邱道持表示，农村土地交易涉及的重点是权属变化和用途变化。通过农村土地交易市场，可以盘活农村建设用地。其称，在推行农村城市化和工业化的过程中，由于大量农民进城，农村很多建设用地指标闲置了。而土地流转的目的，一是让农村土地集约利用；还有一个目的，就是将这些土地盘活以后，缓解城镇发展需求，提供土地。

据其介绍，以前，集体土地向国有土地的变更渠道是征用。在这个过程中，所采用的形式是征用，把集体所有的土地变为国家所有。而以后去农村土地交易市场购买建设用地指标，将成为城镇建设用地的第二来源。“这种方式没有改变土地的用途，只是通过交易市场，把土地使用权进行空间配置：把原来在边远地区的用地指标拿到城镇周边来，使城镇发展获得用地空间。”

邱道持还向记者透露，重庆原来的构想，是将国家每年批准的新增城市建设用地指标，全部用于重点建设项目。其余用地，则通过在乡镇实行土地指标置换解决。“只有创新土地制度，才能推进劳动力转移和土地流转，才能探索出以城带乡，以工促农的长效制度、体制和机制。”邱道持说。

--------------------------------------------------------------------------------

2亿亩农地或将“上市”

构建中国房市全流通格局

总的来说，《备忘录》给重庆的政策就是城镇用地指标的增加，和农村建设的用地减少挂钩；基本游戏规则是建设用地总量不增加，耕地总量不减少。

对于重庆的探索，西南大学副教授曹兴权认为，其将对中国土地制度改革产生深远的影响：一是农村集体土地将成为中国城市新增土地的基本来源，由此将形成公开化的中国村镇房市和构建中国房市的全流通格局；二是为解决实际占地2亿多亩农村建设用地使用权的流转，建构全国统一的土地使用权体系，是土地使用权体成为全新的商品权利体系提供一条可操作的途径。

邱道持表示，在农村土地交易市场制度设计中，原来的农村建设用地要复垦。复垦是把农村建设用地指标迁移到城镇周围的前提。边远地区通过复垦减少用地指标，增加耕地；城镇扩建地区可购买指标占用耕地。“好处在于，可以把以前分散的、低效利用的、价值低估的农村建设用地集中到城镇来，形成集约高效利用的态势。”这样一来，“城镇建设用地指标多了，产值和效益也就高了。出让建设用地指标的边远地区所需要的复垦费、农民安置费用，可以由获得用地指标的受让方出，农民也可以选择去城镇周边集中居住。”

“指标贡献单位和指标收获单位是利益共同体，就应该实现双赢。这也是成立农村土地交易市场的目的。”邱道持说。